一、專(zhuān)項債申報發(fā)行流程 

1．項目?jì)�備�?/strong>各地、各部門(mén)首先確定國家宏觀(guān)政策、部門(mén)和行業(yè)發(fā)展規劃中需要債券資金支持，且滿(mǎn)足債券發(fā)行條件與要求的具體項目，準備好項目批復、可行性研究報告等相關(guān)支撐材料，在系統中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫中的項目。

各級財政部門(mén)要結合中期財政規劃、預算安排、債務(wù)限額、債務(wù)風(fēng)險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項目開(kāi)展分年度篩選審核與排序，及時(shí)剔除不符合規定的項目，并根據項目實(shí)現融資與收益平衡的時(shí)限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報時(shí)按需上報。

2．債券發(fā)行。在儲備項目庫經(jīng)過(guò)篩選后，可直接用于發(fā)行的項目庫，項目進(jìn)入待發(fā)行庫后，標志著(zhù)進(jìn)入債券發(fā)行準備環(huán)節。儲備庫中項目按照當年政策重點(diǎn)支持方向、債務(wù)限額等要求，開(kāi)展自下而上篩選，最終入選項目納入當年財政預算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準。項目單位應及時(shí)引入第三方機構開(kāi)展評估，出具項目收益專(zhuān)項債券的項目實(shí)施方案、財務(wù)評估報告、法律意見(jiàn)書(shū)等相關(guān)材料，還應相應編制債券還款計劃、債券或項目管理辦法等。債券前期準備完成后，根據發(fā)行窗口時(shí)期，由省財政廳統一安排發(fā)行。

一般情況下專(zhuān)項債額度申請程序

那什么樣的項目才具備發(fā)行專(zhuān)項債的條件，什么樣的項目又是好的項目？

首先，優(yōu)先安排在建項目，新建項目已取得相關(guān)主管部門(mén)批復，如立項、可研、環(huán)評等，基本具備施工條件，且已納入財政債券項目庫中。

其次，項目資本金比例符合國家固定資產(chǎn)投資項目資本金比例要求，且項目融資不存在違規增加地方政府隱性債務(wù)的情況。

另外，根據89號文要求：“發(fā)行專(zhuān)項債券建設的項目，應當能夠產(chǎn)生持續穩定的反映為政府性基金收入或專(zhuān)項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專(zhuān)項債券還本付息的規�！�。

因此，要滿(mǎn)足項目收益與融資自求平衡原則，確保項目收益能夠覆蓋債券本息，如項目已有其他融資，應明確原有融資和新增債券的償還責任。資金平衡方案里，測算出項目收益未來(lái)能夠覆蓋債券本息，才可以發(fā)行債券，一般要求覆蓋倍數在1.2以上，有些項目甚至能達到2倍甚至3、4倍以上。

由于專(zhuān)項債項目的核心要求就是現金流收入應當能夠完全覆蓋專(zhuān)項債券還本付息，所以，成功獲批發(fā)行專(zhuān)項債，關(guān)鍵是編制一份優(yōu)秀的項目收益與融資資金平衡方案。

 二、申報專(zhuān)項債需要哪些材料？

專(zhuān)項債額度下發(fā)后，就要開(kāi)始制作一套債券申報材料。從各省市的情況來(lái)看，都是由市縣財政局牽頭，相關(guān)職能部門(mén)配合。

申報材料包括信息披露文件、項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價(jià)報告、法律意見(jiàn)書(shū)、信用評級報告。

有些省市為了減少發(fā)行費用，財政廳會(huì )統一撰寫(xiě)信息披露文件與信用評級報告。因為每一只債券的信用評級報告基本上都是當地政府的信用背書(shū)，基本情況基本相似，沒(méi)必要每一只債券都聘請一家評級機構。

財政廳只要找來(lái)一家評級機構，跟對方簽訂一年的合同，弄一個(gè)打包價(jià)格，就省了不少錢(qián)。

因此，大部分情況，各市縣財政局發(fā)行債券只需提供項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價(jià)報告、法律意見(jiàn)書(shū)三份文件。

整個(gè)申報材料的制作，由財政局聘請各中介機構開(kāi)展材料編寫(xiě)工作，各中介機構主要包括會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所。各家的職能分別為：

1.會(huì )計師事務(wù)所：對項目資金平衡情況進(jìn)行評價(jià)，出具項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價(jià)報告兩份文件；

其實(shí)，項目收益與融資資金平衡方案本該是由財政局自己撰寫(xiě)，但實(shí)際中一般會(huì )由會(huì )計師協(xié)同財政局共同完成。

2. 律師事務(wù)所：對項目進(jìn)行合法合規審查，并出具法律意見(jiàn)書(shū)。

有些地方還會(huì )找一家銀行機構或者證券公司做整個(gè)發(fā)債申報材料的牽頭方，牽頭方的主要職能就是受財政局委托，為其提供發(fā)債的全流程服務(wù)。包括政策的咨詢(xún)，指導會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所開(kāi)展申報材料制作工作，協(xié)調會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所各工作事項，以及包括發(fā)債進(jìn)度以及對發(fā)債材料的質(zhì)量進(jìn)行整體把關(guān)等等。

簡(jiǎn)而言之，就是本該財政局自己做的事，牽頭方都幫你做好了。

 三、專(zhuān)項債基礎資料清單 

四、專(zhuān)項債資金如何使用？

從專(zhuān)項債券的界定可以看出，專(zhuān)項債是針對公益性（準公益性）基礎設施項目發(fā)行的政府債券�，F行專(zhuān)項債相關(guān)文件，并沒(méi)有清晰說(shuō)明專(zhuān)項債的具體用途（支持項目的具體方式或途徑）。從理論與實(shí)踐的結合角度看，政府作為基礎設施項目的投資人和促進(jìn)者，支持項目的途徑主要有三個(gè)：

一是用作政府投資項目的直投資金，

二是用作對項目公司、社會(huì )投資人的債務(wù)性資金，

三是用作項目公司的項目資本金。

（一）用作政府投資項目的直投資金

是指專(zhuān)項債收入進(jìn)入發(fā)債收入后，政府以直接投資的方式投入項目，項目實(shí)現的收益回到政府性基金或經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項收入，歸還專(zhuān)項債本息。由于投資方式為政府直接投資，因此這類(lèi)項目通常是政府直接投資的項目（政府自建自營(yíng)項目），即沒(méi)有其他經(jīng)濟主體參股。

（二）用作對項目公司、項目實(shí)施主體的債務(wù)性資金

是指專(zhuān)項債資金作為債務(wù)性資金進(jìn)入項目公司或項目實(shí)施主體，以項目產(chǎn)生的政府性基金收入或專(zhuān)項收入款歸還專(zhuān)項債本息。這種方式不適用于PPP項目。

（三）用作項目的項目資本金

《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）規定：“允許將專(zhuān)項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專(zhuān)項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應的重大項目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專(zhuān)項債券本息后專(zhuān)項收入具備融資條件的，允許將部分專(zhuān)項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。

”除了廳字〔2019〕33號，2019年9月4日李克強總理主持召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)工作會(huì )議上提出要擴大專(zhuān)項債的使用范圍，“重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車(chē)場(chǎng)等交通基礎設施，城鄉電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫療、養老等民生服務(wù)，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施”，并“將專(zhuān)項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎設施領(lǐng)域。以省為單位，專(zhuān)項債資金用于項目資本金的規模占該省份專(zhuān)項債規模的比例可為20%左右�！� 在今年4月份，這一比例提高到25%

國發(fā)〔2019〕26號《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》明確了項目資本金的性質(zhì)，“對投資項目來(lái)說(shuō)必須是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何債務(wù)和利息”，即項目資本金不得為項目公司的債務(wù)性資金，但可以為投資人（股東）的債務(wù)性資金。這一認定，明確了過(guò)去“項目資本金也不得為投資人的債務(wù)性資金”的有關(guān)爭議。也印證了廳字〔2019〕33號“地方政府專(zhuān)項債券可以用于項目資本金”的合法性。

（四）政府統籌用于項目

實(shí)踐中，還有地方政府將發(fā)行專(zhuān)項債券籌集的資金調撥給項目單位，同時(shí)政府統籌項目產(chǎn)生的基金性收入和專(zhuān)項收入用于專(zhuān)項債券到期償付。這實(shí)際上是把專(zhuān)項債的發(fā)債收入當成財政收入統籌使用了。

（五）專(zhuān)項債資金使用的要點(diǎn)

專(zhuān)項債券資金必須用于有一定收益的公益性項目。這一概念其實(shí)已經(jīng)限定了專(zhuān)項債券資金使用范圍，其一是需要用在項目上，將專(zhuān)項債券資金用于經(jīng)常性支出、償還其他債務(wù)或利息的均不屬于項目范疇，且這些支出均不能形成實(shí)物工作量，違反國常會(huì )對于盡快形成實(shí)物工作量的要求。其二公益性，堵死了專(zhuān)項債券資金用于產(chǎn)業(yè)項目、房地產(chǎn)項目等適合商業(yè)化運作項目的路徑。

其次，項目謀劃期考慮要充分。大部分的資金使用問(wèn)題都可追索到項目前期謀劃階段，有些地方存在“項目跟著(zhù)資金走”、“為了融資而融資”的現象，造成項目前期謀劃準備不足，倉促上報，資金下達后造成使用困難。

再次，根據國發(fā)【2014】43號文指出：明確政府和企業(yè)責任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險自擔。因此，在項目業(yè)主的確認上，政企職責要劃分清楚。屬于本級企事業(yè)單位干的事，你別用政府部門(mén)來(lái)做業(yè)主，容易造成后期資金使用、產(chǎn)權劃分等諸多問(wèn)題。

最后，對項目業(yè)主變更、建設內容及規模調整等可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項的、應經(jīng)本級政府批準后向省級財政部門(mén)報告，并由省級財政部門(mén)公告或做相應的信息披露。對因準備不足短期內難以建設實(shí)施的項目，應根據財預〔2020〕94號文規定調整專(zhuān)項債券資金用途處理。

五、專(zhuān)項債券如何償還？ 

1.專(zhuān)項債券以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還。

2.專(zhuān)項債券還本、付息以及費用支出應當根據當年到期專(zhuān)項債券規模、利率、費率、對應專(zhuān)項收入等因素合理預計，列入年度政府性基金預算統籌安排。

3.使用債券資金的單位應當建立單位還本付息臺賬，健全償債保障機制。每年按相關(guān)規定足額上繳當年專(zhuān)項債券利息和實(shí)際發(fā)生的發(fā)行費用。